Principales transformaciones del principio de legalidad en el derecho administrativo

No existía tal cosa como el principio de legalidad en el derecho administrativo, en el antiguo régimen monárquico.

La expresión “Ley” se circunscribía a los mandatos del Rey, a quien los ciudadanos (Súbditos) le debían obediencia sin cuestionamientos.

Vale decir también que, en aquella época, y con ocasión de su naturaleza -expresión de la voluntad del Rey-, la Ley no se aplicaba a todos de una forma igualitaria, sino al su arbitrio.

Mucho menos aún, puede decirse que existiera un “principio de legalidad” en la administración de aquella época¹.

Ni siquiera podía hablarse de derecho administrativo, aunque sí de Administración Pública, pues, la actividad administrativa, consistía en administrar los recursos del reino.

Sin embargo, dichos recursos -de los que se ocupaba la “Administración pública”-, le pertenecían exclusivamente al Rey, por consiguiente, la función administrativa, estaba exclusivamente a su servicio, cuyos fines eran, principalmente, el mantenimiento de la soberanía y el orden público.

En tal sentido, tanto el principio de legalidad, como el Derecho Administrativo como rama del Derecho Público, aparecen con la Revolución Francesa.

El Principio de Legalidad, se erige entonces, como garantía de las ideas revolucionarias de libertad e igualdad, y el Derecho Administrativo, aparece como medio para la efectividad de tales cometidos.

A partir de entonces, la Ley deja de ser un concepto oscuro que representa la voluntad del monarca, y pasa a representar la voluntad ciudadana, la cual, se proclama a través de sus representantes (Convención Revolucionaria), y contiene mandatos generales e impersonales, de idéntica aplicación a todos los hombres.

Y aunque el Rey, seguiría a cargo de muchos de los asuntos públicos, en adelante, se convertiría en un simple agente de la Ley².

Bajo ese entendido, la Ley entonces, no solo ha de servir, para garantizar las libertades para que los hombres puedan realizar sus actividades sin más límites que los que ella misma o su propia voluntad les impongan, sino que también ha de servir para establecer los límites del poder y el marco de su actividad. ⁴&nbsp.

Es decir que la Ley, es al mismo tiempo, un instrumento de los hombres para los hombres; para ejercer su derecho a la propiedad sin que otro pueda perturbarlo, para no ser juzgado sino conforme a las conductas que previamente se encuentran prohibidas en la misma Ley y por las autoridades competentes que, como ya se dijo, serían simples agentes de la Ley³.

Sin embargo, pese a la fuerza que en ese momento tomaba la construcción del principio de legalidad⁵ en el nuevo derecho público como garante de las libertades individuales; en los inicios revolucionarios, se quiso prescindir de la antigua Administración del Rey, y se llegó a pensar que las mismas libertades ciudadanas, les permitirían a los individuos, atender sus propias necesidades.

Lo anterior, a más de utópico, resultó ser de imposible materialización, pues, la Administración Pública, resultaba indispensable para el logro de los fines revolucionarios.

Precisamente se evidenció que en garantía de las libertades, y del mismo imperio de la Ley, se requería el ejercicio, no solo de las funciones públicas del antiguo régimen -el orden público y la guerra-, sino todas aquellas de desarrollo y fomento de las ciencias, las artes, la infraestructura y de expansión.

Resultaba entonces necesario incorporar a la Administración Pública en el naciente sistema revolucionario, aunque teniendo como fuente la Ley, y ahora al servicio del ciudadano, quien se erigía como el nuevo centro de gravedad.

Como garantía de lo anterior, la creación de la Ley y el control a la Administración, le correspondió a la Convención Revolucionaria, quien delegó esta función en la comisión de Salvación Nacional⁶, a quien encargó de velar porque los actos de la Administración, no afectaran las libertades de los individuos, dado que dicho control, por virtud de la Ley le había quedado vedado a la jurisdicción.

Es así como el principio de legalidad, aparece tímidamente en la Administración⁷  para luego convertirse en su principal instrumento en la época postrevolucionaria.

Toda actividad pública, no solo se encontraba estrictamente sometida a una Ley, sino que se encontraba también sometida a su control, de modo que, el agente de la Ley, debía rendir cuentas de su actividad y su apego a ella.

Esto, no es mas que la aparición del derecho administrativo, que se ocupó de la actividad administrativa y su relación con los ciudadanos.

La garantía de las libertades civiles, se erigiría entonces, en dos pilares, a saber:

i) La Ley, impersonal y abstracta, creada por el órgano representativo de la libertad ciudadana (Convención revolucionaria) y,

ii) la justicia (Tribunales) que se ocuparía de dirimir las controversias que surgieran entre los ciudadanos, mediante la aplicación de la Ley a los casos concretos.

Todo ello, se codificaría en un plexo jurídico que se concretó aún más en la obra de Napoleón (Código Civil, de Comercio, Penal, de Procedimiento Civil y de Procedimiento Criminal)⁸

Al final, la revolución no duraría mucho, pero aunque fue derrotada por las Monarquías europeas durante la época de la Restauración, la nueva figura monárquica aprovecharía este complejo sistema legal recién instaurado, aunque con dos cambios de no menor importancia.

Dichos cambios, consistieron en sustituir el principio democrático y el principio del iusnaturalismo, por el principio monárquico

Conforme al Principio democrático, la Ley era la expresión de la voluntad ciudadana y, por el principio del iusnaturalismo, se garantizaban los derechos fundamentales aún por encima de la Ley, mientras que por el principio monárquico, la creación de la Ley, podría estar nuevamente en cabeza del soberano.

No obstante, se conservó el carácter igualitario de todos lo individuos ante la Ley y el ambiente de seguridad jurídica que ello conllevaba.

La diferencia en el nuevo régimen monárquico entonces, era que, las libertades civiles individuales, dejaron de ser consideradas como derecho fundamental y, aunque se mantuvo el reino de la Ley y el sistema jurídico revolucionario, el Monarca compartía la facultad de expedirlas con el Parlamento.

Los principios democrático y de iusnaturalismo, se reinstauraron tras la segunda guerra mundial, estableciendo sólo los derechos inherentes a la condición humana por encima de la Ley, pero manteniendo el apego a la misma como garantía de aquellos.

Finalmente la legalidad, desde su génesis en la Revolución y en el seno del derecho penal,⁹ es un pilar fundamental para el desarrollo del Derecho Administrativo¹⁰.

Lo anterior, conlleva a que actualmente el principio de legalidad tenga como fuente de origen la Carta Magna, al punto que hoy, hablemos es de juridicidad, no limitado únicamente al alcance de la Ley, sino también extendido a la observancia de la Constitución.

Se trata en últimas de la transformación del Estado de Derecho, al Estado Social, Constitucional y Democrático de Derecho.

De allí que el sustento del principio de juridicidad, esté previsto en diferentes apartados de la Constitución, como eje central de la actividad administrativa pública.

Así, el artículo 2 -fines esenciales del estado-, 6 -la responsabilidad de los agentes del estado por omisión y por extralimitación en el ejercicio de sus funciones-, 90 -la responsabilidad patrimonial del Estado-, 121 -la prohibición de ejercer funciones distintas a las que por Ley sean asignadas a cada autoridad- y, 209 -los principios de la función administrativa-, son solo algunos de los imperativos constitucionales que establecen tales parámetros¹¹.

De los preceptos mencionados, se desprende el compendio normativo, que rige la actividad de la Administración Pública en todas sus esferas.

Por: Ricardo Fernández Campillo
Sebastián Peña González

1. Eduardo García de Enterría (1994), La Lengua de los Derechos. pág. 182, Madrid: Alianza editorial S.A. ↩︎
2. Pág. 181 ↩︎
3. Pág. 107 ↩︎
4. Pág. 117 ↩︎
5. Pág. 141 ↩︎
6. Pág. 183 ↩︎
7. Roncancio, A. F., & Restrepo Marulanda, M. (2021). El principio de legalidad en el estado social y democrático de derecho: la caducidad procesal en las acciones de reparación directa derivados del conflicto armado interno. Derecho y Realidad, pág. 25) ↩︎
8. Eduardo García de Enterría (1994), La Lengua de los Derechos. pág. 187, Madrid: Alianza editorial S.A. ↩︎
9. Pág. 158 ↩︎
10. Roncancio, A. F., & Restrepo Marulanda, M. (2021). El principio de legalidad en el estado social y democrático de derecho: la caducidad procesal en las acciones de reparación directa derivados del conflicto armado interno. Derecho y Realidad, pág. 25) ↩︎
11. (Asamblea Nacional Constituyente, 1991) “ARTICULO 2o. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
    Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.”
    (…)
    ARTICULO 6o. Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.
    (…)
    ARTICULO 90. El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste.
    (…)
    ARTICULO 121. Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley.
    (…)
    ARTICULO 209. La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.
    Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley. ↩︎